2002年到2012年，電改5號文發(fā)布后的十年里，電力行業(yè)發(fā)生了很多變化，這些變化讓各方開始重新審視電改和5號文。
5號文后最大的變動來自廠網(wǎng)分離。當(dāng)時，按照5號文的要求，國家電力公司拆分為“兩網(wǎng)、五公司”七大電力巨頭。
然而拆分后隨即出現(xiàn)了令人尷尬的局面，由于1999年國家曾作出三年內(nèi)不上大的電力項目的決定，導(dǎo)致在2002年后，缺電現(xiàn)象開始凸顯。直至2004年，爆發(fā)大規(guī)模的全國性電荒。
此后，2008年和2011年再次爆發(fā)大規(guī)模電荒。兩次電荒都直指煤價的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機(jī)不足，而2011年的電荒，則為發(fā)電企業(yè)積極性低迷。
十年內(nèi)，發(fā)生3次大規(guī)模的電荒，很多人開始將其與2002年的電改方案聯(lián)系在一起來分析看待，其觀點(diǎn)主要是電改的執(zhí)行過于落后，在煤炭完全市場化放開的同時，電力行業(yè)的價格并未實(shí)現(xiàn)市場化，導(dǎo)致了煤炭價格和上網(wǎng)電價以及銷售電價的不對稱。
對此，在2004年電荒后，國家發(fā)改委提出了緩解局面的“煤電聯(lián)動”機(jī)制，即以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期，若周期內(nèi)平均煤價較前一個周期變化幅度達(dá)到或超過5%,便將相應(yīng)調(diào)整電價。
但是，煤電聯(lián)動在8年內(nèi)只聯(lián)動了4次，而且都是在電荒時期，規(guī)定的時間和范圍要求并未按照規(guī)定執(zhí)行。同時，煤電聯(lián)動的出現(xiàn)，雖然緩解了煤電矛盾，但卻將電力的市場化進(jìn)程一再推遲�！皣野l(fā)改委對電力價格采取統(tǒng)購包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網(wǎng)電價和銷售電價，對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價實(shí)行價差，這就導(dǎo)致了電力市場難以放開。”劉紀(jì)鵬對本報記者表示，開放的電力市場應(yīng)該是放開兩頭，監(jiān)管中間，即讓上網(wǎng)電價和銷售電價以買方和賣方的形成直接交易，國家有關(guān)部門只需要對中間的輸配價格進(jìn)行定價和監(jiān)管。
然而，競價上網(wǎng)舉步維艱的同時，煤電聯(lián)動的政府調(diào)控定價，再次為電力價格的市場化設(shè)立了新的障礙。
除了電荒，在5號文發(fā)布后，還有三件事情影響著電改的進(jìn)程。
2003年，具有正部級編制的國家電監(jiān)會成立，開始對電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，然而，這個具有和電監(jiān)會及保監(jiān)會同樣權(quán)力的機(jī)構(gòu)卻并沒有如建立之初的絕對權(quán)力。對于電監(jiān)會而言，最大的電價監(jiān)管，始終在國家發(fā)改委手中。
一位不愿具名的電監(jiān)會內(nèi)部人士甚至向本報記者抱怨稱，現(xiàn)在的電監(jiān)會的權(quán)力只是向電力企業(yè)核發(fā)市場準(zhǔn)入證，對于價格監(jiān)管始終沒有實(shí)權(quán)。
不僅如此，電改方案設(shè)計屬多頭設(shè)計，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會，甚至國資委等部門，都在主導(dǎo)撰寫具體的電改方案。
另外一個影響電改進(jìn)程的事件是電網(wǎng)的主輔分離，在2003年完成廠網(wǎng)分離后，即進(jìn)入主輔分離階段，然而由于2004年的電荒和2008年的冰災(zāi)，對于主輔分離的推進(jìn)出現(xiàn)了多種意見和界定。
引發(fā)爭議最大的事件即2008年國網(wǎng)提出的輔業(yè)界定和2009年國網(wǎng)收購許繼平高一事。
2007年之前，電力輔業(yè)改革的方案一直由當(dāng)時的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組擬定，2007年后，改由國資委主導(dǎo)，后者并于當(dāng)年提交《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計、施工企業(yè)一體化重組方案》，方案基本按照5號文中的規(guī)定，明確除電網(wǎng)必要的電力科研機(jī)構(gòu)外，其他有關(guān)電力設(shè)計、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，都要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，從電網(wǎng)剝離。
2002年—2012年，電力行業(yè)的往日與今昔錯綜交織。
從廠網(wǎng)分離、電監(jiān)會成立，到輔業(yè)剝離、區(qū)域電網(wǎng)設(shè)立分部，電力行業(yè)的分分合合無不滲透著2002年電改“5號文”的影響。
那份近萬字的電力體制改革方案，謀定了中國電力行業(yè)未來的發(fā)展方向，然而，十年過去，以“打破壟斷，引入競爭”為主要目標(biāo)的這場改革，究竟進(jìn)展如何?我們又應(yīng)如何評價這場改革?
輸配分開，有沒有必要?
作為電力體制改革四步走計劃的第三步，當(dāng)前正面臨來自各方較大的爭議。
日前有媒體報道稱，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞首次公開表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。
然而，按照2002年既定的“電改方案”即業(yè)內(nèi)通稱的5號文，則要求電網(wǎng)企業(yè)逐步對配電業(yè)務(wù)實(shí)行內(nèi)部財務(wù)獨(dú)立核算，從而實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配分開的重組。同時，對輸配電價也進(jìn)行獨(dú)立核算，并最終形成上網(wǎng)電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價的四類電價。
是按電改方案繼續(xù)推進(jìn)，還是順應(yīng)相關(guān)電力企業(yè)的“意見”?電改又一次出現(xiàn)方向的搖擺。類似的“認(rèn)識”沖突，在電改的十年推進(jìn)中，并不鮮見。
甚至于，在“5號文”的設(shè)計之初，同樣存在著“向左走，還是向右走”的分歧。
5號文出臺背后
“實(shí)際上，整個電力改革思路的形成還要往前推�！痹谡劦阶鳛殡姼姆桨傅�5號文的出臺時，當(dāng)年為原國家電力公司設(shè)計改革方案的中國標(biāo)準(zhǔn)咨詢公司總經(jīng)理劉紀(jì)鵬對本報記者表示，電力體制改革的源頭應(yīng)從撤銷國家電力工業(yè)部，組建國家電力公司開始。
1996年12月，國發(fā)48號文決定組建國家電力公司，次年1月，國家電力公司正式掛牌成立。而且在成立之初，電力工業(yè)部并未馬上撤銷，而是與國家電力公司并存，實(shí)行雙軌制運(yùn)行。
按照當(dāng)時的方案設(shè)計，組建國電公司是要通過對國電的公司改制，實(shí)現(xiàn)政企分開，打破壟斷，引入競爭，建立規(guī)范的電力市場。
很快，1998年3月，電力工業(yè)部正式撤銷，原管電職權(quán)移交當(dāng)時的國家經(jīng)貿(mào)委電力司。改革的第一步政企分開完成。
此后，電力改革的主體全部集中在國電公司本身，且主要解決其一家獨(dú)大的垂直一體化壟斷格局。
“就是這個時點(diǎn)，1998年的6月，國電公司找到我，提出給他們做改革方案的要求�！眲⒓o(jì)鵬表示，“8月份，我為國家電力公司做出了第一個改革方案《國電公司職能部門及部分直屬公司改革方案設(shè)計》，這個方案主要是解決和重新設(shè)計當(dāng)時國電公司的組織機(jī)構(gòu)。”
記者在劉紀(jì)鵬的辦公室，看到了在5號文出臺前后，劉紀(jì)鵬為電改設(shè)計了7套方案。這7套方案，有個明顯的分界點(diǎn)，即2002年國務(wù)院發(fā)布的5號文。前者主要是為國家電力公司時期操刀改革方案，后面幾套方案則為5號文發(fā)布后，如何分配公司相應(yīng)資產(chǎn)和切割資產(chǎn)進(jìn)行方案制定。
此前，電改方案主要由國家電力公司自己設(shè)計并執(zhí)行。然而，就是因為進(jìn)行的是公司以自我為主體的改革，引發(fā)了諸多問題。
這期間，有兩件電改的標(biāo)志性事件不可回避，并引發(fā)爭議。其一，即1998年年底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》，隨后經(jīng)貿(mào)委在黑龍江、吉林、遼寧、上海、山東和浙江等地展開以省為實(shí)體的廠網(wǎng)分開。這在后來，被認(rèn)為雖打破大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，卻形成了以省為壁壘的電力資源壟斷。
引發(fā)大爭議的標(biāo)志性事件卻是二灘水電站建成即虧損，該問題被視為電改的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
1998年，二灘水電站首臺機(jī)組投產(chǎn)，年發(fā)電量高達(dá)170億千瓦時，按照設(shè)計，水電站主要為四川省提供電力需求，但是建成時，電力供需發(fā)生了急劇變化，先是重慶市作為直轄市單列，本來大部分本應(yīng)送向重慶的電量，對方卻只接納了30%左右，而且受1997年東南亞金融危機(jī)的影響，四川電力整體需求出現(xiàn)了供大于求。
數(shù)據(jù)顯示，二灘電站1998年到2000年三年間的棄損電量高達(dá)183億千瓦時，水庫蓄水無奈白白放掉。
此事隨后引起了時任國務(wù)院總理的朱镕基和副總理曾培炎的關(guān)注和介入，前者開會要求重新審視電改的進(jìn)程。
其實(shí)此間，對于電改業(yè)界也開始出現(xiàn)不同的聲音，最具代表性的為時任國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司處長的王駿發(fā)表的《令人沮喪的電業(yè)改革》，認(rèn)為以“省為實(shí)體”的發(fā)展方針，將導(dǎo)致各省以鄰為壑，關(guān)閉電力市場，而且導(dǎo)致發(fā)電裝備技術(shù)水平在結(jié)構(gòu)上發(fā)生惡化。
由此多方合力作用下，電改主導(dǎo)權(quán)開始從國家電力公司轉(zhuǎn)向國家計委。2000年11月，國務(wù)院下發(fā)69號文，宣布暫停以省為實(shí)體的電改工作。同時成立以國務(wù)院副總理吳邦國為核心的電改領(lǐng)導(dǎo)小組，時任國家計委主任的曾培炎任組長，張國寶、王駿等也被吸納進(jìn)來。
原國電公司的電改方向主要為以“全國一張網(wǎng)”為前提進(jìn)行電力的市場化改革。然而，新成立的電改領(lǐng)導(dǎo)班子，則主張拆分電網(wǎng)，破除壟斷。
此后，雙方圍繞拆分還是不拆，進(jìn)行了激烈的爭論，并提出了多種方案，總結(jié)來看，主要是國電電力公司提出的“1+6”方案和國家計委電改小組提出“0+4”方案。
前者主張保持國電公司主體不動，在其下分設(shè)華北、東北、西北、華東、華中和南方6個區(qū)域電網(wǎng)公司，然后實(shí)行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)。而后者則主張取消國電公司，組建東北、北方、長江和南方四大電網(wǎng)公司，國電直屬電廠與電網(wǎng)公司脫離隸屬關(guān)系，實(shí)行廠網(wǎng)分開，此后再將全部發(fā)電廠(站)組建成幾個電源公司，實(shí)行競價上網(wǎng)。
前者被業(yè)界認(rèn)為是按發(fā)輸配售四大環(huán)節(jié)“大卸八塊”的縱向分拆，后者則在當(dāng)時被稱為縱橫并用的“破碎式改革”。
隨后，上述方案被國家計委“中和”，2001年5月，國家計委上報了“1+6”的改革方案，即為5號文的雛形。方案主要內(nèi)容是在拆分國家電力公司的基礎(chǔ)上，以國電公司的資產(chǎn)為班底成立國家電網(wǎng)公司，并作為華北、東北、西北、華中、華東和南方6個區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表，在時機(jī)成熟時，將西北與華北，華中與華東公司合并，最終形成四大區(qū)域電網(wǎng)公司。
應(yīng)該說，該方案“吸收”了雙方的意見，但由此，也產(chǎn)生諸多模糊地帶，比如國網(wǎng)公司與區(qū)域電網(wǎng)公司的關(guān)系，是總公司與分公司的關(guān)系，還是并行的計劃單列，方案沒有給出。
當(dāng)該方案為此后的電改方案明晰了一點(diǎn)，即國家電網(wǎng)的職責(zé)為跨區(qū)線路的管理和調(diào)度，區(qū)域電網(wǎng)主要經(jīng)營所轄地區(qū)的電網(wǎng)。
然而方案拿出來討論后，旋即遭到各方的質(zhì)疑，并被指摘反壟斷的力度不夠。其實(shí)，此間方案出臺前，美國加州爆發(fā)了電力危機(jī)，此次危機(jī)讓方案制定者多出一條顧慮，即在破除壟斷的同時，仍需兼顧電力安全。
此后，雙方再次圍繞方案進(jìn)行博弈，方案此后多次被“中和”，最終確定了將南方電網(wǎng)獨(dú)立出來先行試點(diǎn)的方案，同時明確了國家電網(wǎng)與區(qū)域電網(wǎng)的關(guān)系，即區(qū)域電網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)作，與國網(wǎng)僅保持股權(quán)上的關(guān)系。
這就是最終成形的“電力體制改革方案”，即5號文，于2002年2月正式發(fā)布。
然而就是這份妥協(xié)的方案，沒有厘清的諸多界限，為此后的改革推進(jìn)帶來了眾多新的問題，以至于制定雙方在10年后回顧電改的成敗時，發(fā)出了少有的共同聲音：不滿意。“作為參與者，我也不滿意，國家發(fā)改委作為改革的主體并不負(fù)責(zé)任，拆分后引發(fā)了電荒，所以我說5號文是在一個錯誤的時間，以錯誤的方式，推進(jìn)了一個錯誤的改革�！�
而國家電監(jiān)會的楊明舟則以《中國電力工業(yè)體制改革基本不成功》為題直指5號文的不徹底，認(rèn)為對國家電網(wǎng)的拆分力度不夠。
一位不愿具名的原國家計委方面的方案制定參與者也表示了對于5號文推進(jìn)10年的不滿，認(rèn)為市場并未按照其既定的放開發(fā)配售環(huán)節(jié)，監(jiān)管輸電環(huán)節(jié)的市場化格局，相反在電價統(tǒng)購包銷的路徑上越走越遠(yuǎn)。
但是，2008年年初，一場雪災(zāi)對全國范圍的電力設(shè)施造成了較大沖擊，由此，電網(wǎng)公司提出了應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計和送變電作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留的意見。
此后，主輔分離改革陷入僵持。直至2010年，國資委再次啟動改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進(jìn)行剝離合并。按照分離方案，兩家電網(wǎng)公司的勘測設(shè)計企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)剝離，同時并入新成立的中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司。兩者分別由中國水利水電建設(shè)集團(tuán)、中國水電工程顧問集團(tuán)和中國葛洲壩集團(tuán)、中國電力工程顧問集團(tuán)重組而來。
從這次剝離來看，國家電網(wǎng)并沒有將爭議較大的電力設(shè)備制造剝離出來，而是在2009年收購電氣設(shè)備制造龍頭許繼集團(tuán)和平高集團(tuán)，并將其打包放入新成立的中電裝備旗下，隨著16家電力設(shè)備行業(yè)龍頭企業(yè)的加入，一個沖擊ABB和西門子的國產(chǎn)設(shè)備巨頭產(chǎn)生。
不僅如此，進(jìn)入2011年后，國家電網(wǎng)開始著手動刀區(qū)域電網(wǎng)。從4月下旬到5月上旬，國家電網(wǎng)公司在西北電網(wǎng)、華中電網(wǎng)、華東電網(wǎng)、東北電網(wǎng)分別加設(shè)西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后一個爭議較大的區(qū)域電網(wǎng)公司華北電網(wǎng)也被分拆，分成國家電網(wǎng)華北分部和國家電網(wǎng)冀北子公司兩部分。
這被外界視為國家電網(wǎng)對區(qū)域電網(wǎng)的架空和收權(quán)。因為按照國家電網(wǎng)設(shè)定的分部職責(zé)，區(qū)域電網(wǎng)分部將只作為派出機(jī)構(gòu)，電網(wǎng)規(guī)劃、電力調(diào)度等管理職能由國家電網(wǎng)公司總部授權(quán)行使。而且，國家電網(wǎng)同時將四大區(qū)域電網(wǎng)公司的主要經(jīng)營性資產(chǎn)按屬地化原則劃轉(zhuǎn)到省網(wǎng)公司。
“在經(jīng)歷這么多事情后，我們應(yīng)該重新思考我們究竟需要什么樣的電改，電改的許多界定也應(yīng)該重新厘清，比如電力設(shè)備是應(yīng)該作為電網(wǎng)主業(yè)保留，還是作為輔業(yè)剝離出去，如果剝離出去，是不是同樣存在壟斷，還是從一個壟斷公司轉(zhuǎn)換為另一個公司的壟斷?”廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)(微博)對本報記者表示。
誰的路徑
10年，電力改革提出的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)”完成了一半。即使對這一半的改革，業(yè)界也都一致認(rèn)為“改革并不徹底”。
接下來，電改將進(jìn)入“深水區(qū)”。在劉紀(jì)鵬和王駿等人看來，電價始終是牽動電改的牛鼻子，電價機(jī)制的改革，將左右電改的成敗。
本報記者從多方渠道獲悉，目前發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會都相應(yīng)啟動了下一輪電改的方案擬定。其中，電監(jiān)會數(shù)月前向各地電監(jiān)辦下發(fā)了《2012年推進(jìn)電力改革工作方案》，并首次啟動對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本專項檢查，不僅如此，電監(jiān)會還成立了“推進(jìn)電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，啟動電改頂層設(shè)計。
同樣釋放出強(qiáng)烈電改信號的，還有日前國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)”，二是要求“開展競價上網(wǎng)和輸配電價改革試點(diǎn)”。
目前，深圳和蘇州今年有望作為首批輸配分開試點(diǎn)進(jìn)行獨(dú)立核算。然而，有媒體報道稱，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞日前首次公開表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。
也就是說，國網(wǎng)公司首次明確了對“輸配分開”的不同意見。鑒于2008年冰災(zāi)國網(wǎng)公司對電力設(shè)備制造行業(yè)的保留吁請，下一步電改方案的繼續(xù)推進(jìn)，會否順應(yīng)相關(guān)電力企業(yè)的“意見”，也成為電改下一步推進(jìn)的最大懸疑。
“目前，對于電改的方向，各方是一致的，但對于電改的路徑，卻千差萬別。”劉紀(jì)鵬表示。
中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會電力行業(yè)研究員胡軍峰也對本報記者表示，“如果無法厘清輸配成本，或者說不能分開輸配，暫時可以回避這個問題，但有個前提是實(shí)行輸配單獨(dú)定價，將上網(wǎng)電價和銷售電價交給市場定價，中間的輸配由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定統(tǒng)一的價格�！薄案母镄兄聊壳埃艺J(rèn)為需要從三方面開刀，其一是破除國家電網(wǎng)對電價的統(tǒng)購包銷，實(shí)行廠商和大用戶的直接交易;其二是發(fā)改委應(yīng)將電價監(jiān)管權(quán)力快速移交到電監(jiān)會，做到只管輸配電價格，其他價格一律放開;其三是迅速把發(fā)改委項目審批的權(quán)力朝組建大能源委方向發(fā)展，把現(xiàn)在能源局、電監(jiān)會和發(fā)改委價格司三合一�！眲⒓o(jì)鵬建議稱。
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