自2002年國務(wù)院印發(fā)5號(hào)文件以來，電力體制改革已實(shí)施了十年。十年過去，如何評(píng)價(jià)改革的成效，未來的電力體制向何處發(fā)展，是一個(gè)有待解決的大命題。
改革十年來，電力工業(yè)有效的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和持續(xù)發(fā)展機(jī)制還沒有形成，電力壟斷經(jīng)營的體制性障礙也沒有完全消除，電力市場秩序仍然比較混亂，電量計(jì)劃分配、項(xiàng)目行政審批、電價(jià)計(jì)劃管理方式仍然在起主導(dǎo)作用。同時(shí)在一些電力企業(yè)效益增長緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業(yè)職工的收入和福利出現(xiàn)了不正常的超常增長。以上問題的確是客觀現(xiàn)實(shí)，但這主要是電力改革不到位、國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不健全以及政府監(jiān)管不足造成的，需要通過深化改革和加強(qiáng)監(jiān)管來解決。
因?yàn)樯鲜鰡栴}而否定電力改革的市場化方向，幻想回到發(fā)、輸、配、送垂直一體化壟斷經(jīng)營的舊體制，卻是值得警惕的。電改十年之際，重申國發(fā)5號(hào)文件確定的電力市場化改革方向，是深化電力體制改革的基礎(chǔ)，也是事關(guān)改革能否最終取得成功的原則問題。
電改基本邏輯
在電力市場化改革以前，全世界電力系統(tǒng)的運(yùn)作模式幾乎一樣。
在所有權(quán)上，由國家所有或者私人所有，但都是一股獨(dú)大;在技術(shù)體系上，都采用集中發(fā)電、同步交流的技術(shù)模式;在組織結(jié)構(gòu)上，采用垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，享有經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的特許壟斷;在價(jià)格制定上，電價(jià)按成本加成原則由政府制定;在運(yùn)行方式上，使用一種標(biāo)準(zhǔn)的“經(jīng)濟(jì)調(diào)度”方法調(diào)度機(jī)組發(fā)電，即電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)電廠運(yùn)行成本的高低來決定投入哪臺(tái)發(fā)電機(jī)組。
傳統(tǒng)電力模式對(duì)各國電力工業(yè)發(fā)展有著十分積極的影響，不僅有效地控制了壟斷對(duì)消費(fèi)者造成的利益損失，而且對(duì)電力工業(yè)長期發(fā)展起到積極作用。
在實(shí)行以私有電力為主的國家，穩(wěn)定的監(jiān)管政策保障了投資回收和合理的利潤率，降低了電力投資的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了電力工業(yè)的長期投資和電力技術(shù)的進(jìn)步。實(shí)行電力“國有國營”的國家，政府對(duì)國有電力公司的投資、風(fēng)險(xiǎn)保障和長期發(fā)展政策保證了電力工業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)電力的需求。
盡管如此，傳統(tǒng)電力模式仍存在經(jīng)濟(jì)效率上的不足。對(duì)以私營電力為主的國家，由于政府監(jiān)管保護(hù)消費(fèi)者利益，電力公司所取得的經(jīng)濟(jì)效益提高和成本的降低，通常被監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過降低電價(jià)的方式轉(zhuǎn)給了消費(fèi)者，由此使得電力公司沒有任何動(dòng)力去提高經(jīng)營效率。
同時(shí)，由于保障投資回報(bào)和合理利潤，監(jiān)管無形中促使電力公司在投資上大手筆，造成過度投資。與此類似，在實(shí)行國有電力的國家，由于政府對(duì)國有電力公司的要求主要在于滿足供電而非利潤指標(biāo)，國有電力公司通常出現(xiàn)經(jīng)理人員缺乏正確的激勵(lì)機(jī)制、公司冗員、投資不足和浪費(fèi)等問題。
正是由于傳統(tǒng)電力模式的缺陷，導(dǎo)致自20世紀(jì)80年代以來世界范圍內(nèi)的電力市場化改革浪潮。電力市場化改革的基本邏輯是：
第一，在能夠引入競爭的領(lǐng)域(發(fā)電側(cè)和用電側(cè))引入競爭機(jī)制，讓市場在資源配置中能夠發(fā)揮作用。
第二，在不能引入競爭機(jī)制的輸配環(huán)節(jié)，提高政府監(jiān)管的有效性。在組織體制上，成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管的力量;在管理方式上，制定明確的規(guī)則，改進(jìn)定價(jià)機(jī)制和價(jià)格管理方式，加強(qiáng)對(duì)壟斷企業(yè)的監(jiān)督。
為了使監(jiān)督更有效，防止“店大欺客”，往往在行業(yè)組織體制上進(jìn)行一些改革，有的把調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)中獨(dú)立出來，有的把輸電和配電切開，有的輸配一體，但分成幾個(gè)公司進(jìn)行運(yùn)營(比較競爭)。
盡管國情獨(dú)特，中國電力體制改革依然秉承了以上基本邏輯。2002年國務(wù)院5號(hào)文件提出了“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”的改革目標(biāo)，和實(shí)施廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)、建立電力市場、成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制等改革任務(wù)。
電改成效多大?
電改實(shí)施十年來，對(duì)改革成效如何評(píng)估，各方認(rèn)識(shí)很不一致。持極端批評(píng)意見的人士認(rèn)為，“電力市場化改革搞得太早了”，十年前的電力改革是不成功的，是在一個(gè)錯(cuò)誤的時(shí)間、以錯(cuò)誤的方式、出現(xiàn)了錯(cuò)誤的效果的“三錯(cuò)”改革。對(duì)電力市場化改革的具體批評(píng)，則集中在“電荒”、電價(jià)上漲、企業(yè)職工收入超常增長等幾個(gè)方面。
2002年以來的電力市場化改革與過去20年開放發(fā)電市場的集資辦電改革明顯不同。在集資辦電時(shí)期，改革目標(biāo)(增加電量)與電力企業(yè)目標(biāo)(企業(yè)利潤和職工利益)基本一致，而電力市場化改革給電力企業(yè)帶來的主要是競爭壓力，電量的增加不一定增加企業(yè)的利潤和收入，利潤和收入更多地是需要靠內(nèi)部挖潛和提高效率來解決。
因此，一些電力企業(yè)和個(gè)人對(duì)市場化改革的不滿，是可以理解的。但由此而否定電力改革的市場化方向，顯然是值得警惕的。
必須承認(rèn)，盡管十年電改不盡如人意，改革也遠(yuǎn)沒有完成，但電改仍取得了相當(dāng)進(jìn)展。廠網(wǎng)分開基本實(shí)現(xiàn)，發(fā)電側(cè)的競爭格局初步形成，電力工業(yè)長期垂直一體化經(jīng)營的壟斷體制初步得到改變。由于廠網(wǎng)不分所帶來的調(diào)度、交易不公的狀況有了很大改進(jìn)。電力國企改革和政府管理體制改革取得一定進(jìn)展。在調(diào)動(dòng)各方面積極性發(fā)展電源、電網(wǎng)方面也有新的成效。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，十年來，我國不時(shí)出現(xiàn)全國電力供應(yīng)緊張的局面，最多時(shí)20多個(gè)省份出現(xiàn)拉閘限電，形成影響全國的“電荒”。關(guān)于“電荒”究竟是怎樣形成的，盡管各方意見有些分歧，但與電力市場化改革無關(guān)這一點(diǎn)則是業(yè)界比較一致的看法。
實(shí)際上，電力市場化改革進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了各方面辦電的積極性，改革十年來，電力基本建設(shè)投資年均增長14.4%，電力裝機(jī)容量從2003年的35657萬千瓦增加到2011年的106253萬千瓦，增加了1.98倍，220千伏以上輸電線路長度增加了2.3倍，220千伏及以上變電設(shè)備容量增加了3.6倍，新增容量之多和電網(wǎng)建設(shè)速度之快是古今中外史無前例的。
改革也增強(qiáng)了電力企業(yè)競爭意識(shí)和活力。與改革前相比，每千瓦時(shí)供電煤耗下降54克，發(fā)電廠用電率降低12.4個(gè)百分點(diǎn)，輸電線損率降低13.3個(gè)百分點(diǎn)，火電工程項(xiàng)目單位造價(jià)平均從4800元/千瓦下降到3745元/千瓦，下降22%，由此導(dǎo)致發(fā)電領(lǐng)域節(jié)省投資上萬億元。供電可靠性有了較大提高，城市用戶供電平均停電時(shí)間從2003年的每年11.72小時(shí)下降到2011年的7.01小時(shí)，下降了40%。這在世界各國的電力市場化改革過程中都是罕見的。
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