十年喜憂
不同的國(guó)家，其電力改革的主要目標(biāo)各不相同。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，電力供給相對(duì)飽和，電力需求增長(zhǎng)放緩，其主要改革目標(biāo)是解決由電力系統(tǒng)自身特殊性導(dǎo)致的自然壟斷所帶來(lái)的無(wú)效率問(wèn)題，焦點(diǎn)始終是降低電價(jià)。改革的首要目標(biāo)是提高效率，為客戶提供更多的選擇和提高系統(tǒng)的安全可靠性，而提供充足的發(fā)電容量、新增發(fā)電設(shè)施和吸引投資則是次要目標(biāo)。
但是，對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家而言，電力改革的焦點(diǎn)首先是新增電力設(shè)施，滿足經(jīng)濟(jì)起飛的電力需要。圍繞這一點(diǎn)，如何吸引電力投資，建設(shè)充足的發(fā)電容量，才是關(guān)鍵所在，降低電價(jià)、提高效率和為客戶提供更多的選擇則成為次要和后繼目標(biāo)。
如果以這一點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，盡管中國(guó)始于2002年的電力改革，被人詬病為“體破，但制度不破”的改革，但依然是成功的。這一切都?xì)w功于原國(guó)家電力公司的“體破”，所帶來(lái)的“廠網(wǎng)分離”，使得發(fā)電企業(yè)獲得了相對(duì)平等的入網(wǎng)機(jī)會(huì)，而更開放的市場(chǎng)意味著更多的資本涌入，帶來(lái)了更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)。包括國(guó)企、外資、中外合資、民企等各種所有制企業(yè)紛紛涌入發(fā)電投資，其中也包括大量非電力企業(yè)，例如香港華潤(rùn)、臺(tái)灣的臺(tái)塑、煤炭行業(yè)，也辦了一些電廠。
開放的市場(chǎng)帶來(lái)百舸爭(zhēng)流的局面，讓中國(guó)電力工業(yè)發(fā)展進(jìn)入了快車道。2002年，中國(guó)電力裝機(jī)容量?jī)H為3.57億千瓦，十年后，已經(jīng)超過(guò)10.5億千瓦，增長(zhǎng)了兩倍多，滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展在城鎮(zhèn)化、重工業(yè)化階段對(duì)于電力的翻番式需求，支持了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的十年增長(zhǎng)。
發(fā)電市場(chǎng)充分有效的競(jìng)爭(zhēng)，也讓發(fā)電企業(yè)走向了節(jié)約化發(fā)展的道路，不僅電力裝機(jī)建造成本逐年下降，發(fā)電效率也逐年提升。根據(jù)電監(jiān)會(huì)研究室課題組的數(shù)據(jù)顯示，電改啟動(dòng)兩年后，中國(guó)燃煤發(fā)電機(jī)組的平均供電耗煤水平已經(jīng)趕上美國(guó)，如今已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平。對(duì)比之下，中國(guó)電力網(wǎng)絡(luò)的線損率卻比美國(guó)高1.2個(gè)百分點(diǎn)(高17%)以上，而且多年來(lái)一直保持這樣的差距，甚至略有擴(kuò)大。
市場(chǎng)的巨大力量讓人嘆為觀止，但可惜的是中國(guó)電改的市場(chǎng)化嘗試卻止步于此，無(wú)從談起提高電力系統(tǒng)運(yùn)行效率，降低電價(jià)等后繼目標(biāo)，而這恰恰是當(dāng)下中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)型的大方向。從根本而言，電力系統(tǒng)的無(wú)效率是由電網(wǎng)的壟斷(有限市場(chǎng)主體，導(dǎo)致市場(chǎng)封閉、競(jìng)爭(zhēng)缺失)、價(jià)格形成機(jī)制對(duì)市場(chǎng)的扭曲(連接供需雙方的市場(chǎng)機(jī)制存在缺陷)、市場(chǎng)監(jiān)管能力不足(市場(chǎng)秩序缺失)這三點(diǎn)所導(dǎo)致，事實(shí)上，這三點(diǎn)也相互關(guān)聯(lián)。但是，中國(guó)電力改革卻沒(méi)有觸碰到任何一條。
電網(wǎng)由于其固定成本高(capitalcost)、運(yùn)營(yíng)成本低的特點(diǎn)，具有天然壟斷色彩。在更加重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的美國(guó)，不少州采用調(diào)度和電網(wǎng)分離的手段來(lái)拆分輸電網(wǎng)絡(luò)的天然壟斷。而在更強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的英國(guó)，繼續(xù)保留了電網(wǎng)的壟斷，成立了英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司(NGC)，但是英國(guó)壟斷的電網(wǎng)只限于輸電環(huán)節(jié)，并沒(méi)有涉及配電網(wǎng)絡(luò)(連接高壓輸電網(wǎng)絡(luò)和用電客戶的電力網(wǎng)絡(luò))，使得電力用戶(或通過(guò)配電企業(yè))可以通過(guò)壟斷的電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)進(jìn)行電力交易，并支付輸電網(wǎng)絡(luò)過(guò)網(wǎng)費(fèi)用。
英國(guó)模式下，盡管存在壟斷，但卻使得發(fā)電企業(yè)和用電客戶實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化連接，即便無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高輸電網(wǎng)絡(luò)的效率，但電力系統(tǒng)的整體運(yùn)行效率卻在發(fā)電市場(chǎng)和用電市場(chǎng)的供需平衡之中得到了提升。
5號(hào)文件中的電力改革設(shè)計(jì)，事實(shí)上借鑒了英國(guó)模式，但同時(shí)又進(jìn)行了自我創(chuàng)新。改革計(jì)劃保留一大一小兩家輸電網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，對(duì)其各自成本和收益實(shí)行間接比較的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)隔空競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“標(biāo)尺監(jiān)管”。盡管這一構(gòu)想充分體現(xiàn)了5號(hào)文件制定者的過(guò)人智慧，但卻被兩大電網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)所閑置，因?yàn)椤拜斉浞蛛x”的改革始終難以啟動(dòng)。
在“輸配不分離”的情況下，電網(wǎng)綁架了全體電力用戶，成為中國(guó)電力市場(chǎng)的超級(jí)購(gòu)電者。這種強(qiáng)勢(shì)并沒(méi)有為電力消費(fèi)者帶來(lái)任何實(shí)惠，電價(jià)在不健康的電價(jià)形成機(jī)制中不停上漲。
對(duì)于發(fā)電企業(yè)而言，盡管入網(wǎng)審批和上網(wǎng)電價(jià)審批都掌控在國(guó)家發(fā)改委手中，但具體實(shí)施卻掌控在電網(wǎng)手中，即便是作為中國(guó)發(fā)電領(lǐng)域骨干的五大發(fā)電集團(tuán)也無(wú)法和電網(wǎng)站在平等的位置上。
在中國(guó)電力市場(chǎng)中，由于政府審批所有上網(wǎng)電價(jià)和售電電價(jià)，使得政府在市場(chǎng)中既是球員也是裁判，將市場(chǎng)上時(shí)刻變化的電力供求關(guān)系牢牢籠罩在審批制度之下。而對(duì)于最該盡快實(shí)行政府單獨(dú)定價(jià)監(jiān)管的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，卻始終沒(méi)有動(dòng)作。在這種結(jié)構(gòu)下，電網(wǎng)的所有收入都是來(lái)自發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)和終端用戶電費(fèi)之間的價(jià)差。盡管電網(wǎng)宣稱自己不是以營(yíng)利為目的，但其介入產(chǎn)業(yè)上下游的擴(kuò)張沖動(dòng)，很難讓人信服其企業(yè)結(jié)構(gòu)運(yùn)行的框架不是為了盈利。
政府審批上網(wǎng)電價(jià)的邏輯是電廠發(fā)電成本越高，入網(wǎng)電價(jià)也就越高。在中國(guó)電源結(jié)構(gòu)中，最具成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的水電，因其運(yùn)營(yíng)成本最低，上網(wǎng)電價(jià)也就最低。在這種邏輯下，政府主導(dǎo)的定價(jià)體系完成了反市場(chǎng)的“劣勝優(yōu)汰”的逆向淘汰。水電企業(yè)為了生存，近年來(lái)不停刻意讓水電站建造成本增加，來(lái)獲得更高的上網(wǎng)電價(jià)。而一輪又一輪“煤電頂�！钡泥须s，也只是為增加火電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)而制造的輿論聲潮。最終所有增加的成本也理所應(yīng)當(dāng)?shù)卦黾拥饺w電力用戶身上。
中國(guó)電改盡管沒(méi)能形成連接供需之間的電力市場(chǎng)，但卻像模像樣地學(xué)習(xí)英國(guó)組建了電監(jiān)會(huì)，來(lái)監(jiān)督一個(gè)根本不存在的電力市場(chǎng)。
這種背離市場(chǎng)原則的電力結(jié)構(gòu)和機(jī)制竟然還有一些人極力捍衛(wèi)，有人撰文甚至指出：“中國(guó)沒(méi)有自由化和私有化才沒(méi)有釀成災(zāi)難，中國(guó)若想避免重蹈美國(guó)加州電荒之覆轍，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持單一購(gòu)買機(jī)制。”其邏輯如同是“為了防止噎死，因此不能吃飯”一樣愚蠢。另外一些人借口全球范圍內(nèi)，各國(guó)國(guó)情不一，電力改革沒(méi)有固定的模式，另外因?yàn)橹袊?guó)沒(méi)有進(jìn)行深入改革，所以沒(méi)有發(fā)生大的電力安全事故為由，來(lái)證明中國(guó)電力模式的先進(jìn)性。他們卻忽視了盡管很多國(guó)家電力改革的目標(biāo)和模式很不相同，但改革的大方向都是努力在電力系統(tǒng)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，用市場(chǎng)來(lái)協(xié)調(diào)和平衡電力供需雙方。這一事實(shí)，卻因?yàn)楣袒睦娓窬�，�?dǎo)致一部分人“選擇性失明”。面對(duì)世界范圍內(nèi)方興未艾的第二輪以智能電網(wǎng)為方向的大規(guī)模電力改革潮流，我們卻不能不對(duì)這種聲音保持警醒。
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